全省兜底保障冲刺清零筛查工作
指导手册
甘肃省民政厅
2019年5月
前 言
最近，省委、省政府“两办”印发了《脱贫攻坚冲刺清零六个筛查工作方案》，其中之一就是《兜底保障冲刺清零筛查工作方案》。为指导全省准确把握兜底保障相关政策规定，扎实开展兜底保障冲刺清零筛查工作，省民政厅编印了《全省兜底保障冲刺清零筛查工作指导手册》。
请各市州、县市区民政局组织参与筛查的人员认真学习、深入领会、融会贯通，并按照既严格执行政策规定、又具体情况具体分析的要求，逐项、逐人、逐户、逐村、逐乡开展筛查工作，精准认定保障对象，做到应兜尽兜、应保尽保、应退即退，确保不漏保、不错保一户一人，全力兜住兜牢困难群众基本生活的底线。
目 录
一、兜底保障冲刺清零筛查工作方案
二、兜底保障冲刺清零筛查工作政策解读
三、兜底保障工作有关案例分析解答
兜底保障冲刺清零筛查工作方案
为确保脱贫攻坚兜底保障目标任务全面落实，根据省委、省政府部署要求，制定本方案。
一、筛查目标
坚持问题为导向，按照县不漏乡、乡不漏村、村不漏户、户不漏人的要求，全面开展兜底保障筛查工作，切实摸清脱贫攻坚兜底保障方面存在的突出问题，做到底数清、情况明、数据准，建立工作台账，扎实推动整改，确保如期实现兜底保障目标任务。
二、筛查内容
（一）符合建档立卡条件的农村低保对象和农村特困人员，未纳入建档立卡范围的情况；对筛查出的未纳入人员，及时交由县（市、区）扶贫部门认定纳入。
（二）农村低保一、二类对象和农村分散供养特困人员“三保障”和饮水安全未解决的情况，对筛查出的问题，按照部门职责交由相关部门研究解决。
（三）符合农村低保一、二类对象和农村特困人员救助供养条件，但没有应保尽保、应养尽养，存在漏保、漏养的情况；对家庭人均收入已超过当年低保标准的农村低保三、四类对象，未按政策规定退出情况；对不符合农村低保条件的“五有”家庭，未及时清退的情况。
（四）纳入建档立卡的农村低保对象，家庭人均收入达到农村低保标准后，未落实渐退机制的情况。
（五）未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养且无法单独立户的重度残疾人、重病患者（不含整户纳入低保范围的贫困人口），未落实单人户施保的情况。
（六）农村分散供养特困人员，监护人领取供养金后，监护保障服务责任不落实，特困人员基本生活条件比较差的情况。
（七）脱贫又返贫的贫困人口，未按政策规定及时给予临时救助或纳入农村低保的情况。
（八）农村低保对象和农村特困人员保障资金未及时足额发放的情况。
三、工作步骤
（一）县级自查（5月31日前）。县（市、区）政府精心组织相关部门、乡（镇）、村（社）干部和驻村工作队员等力量，深入村、户进行筛查，认真填写相关筛查信息，做到“谁入户、谁签字、谁负责”。筛查结果经县（市、区）党委和政府主要负责同志签字后，报市（州）脱贫攻坚领导小组办公室和市（州）民政局。
（二）县际互查（6月10日前）。结合县级自查情况，市（州）组织县（市、区）开展相互检查。互查情况经互查负责同志审阅签字后，报市（州）脱贫攻坚领导小组办公室和市（州）民政局。
（三）市级复查（6月20日前）。市（州）组织对各县（市、区）自查结果和县际互查结果进行复查，复查结果经市（州）党委和政府主要负责同志签字后报省民政厅。
（四）省民政厅核查（6月30日前）。省民政厅组成核查组，对各地筛查结果进行重点核查，检验各地工作开展情况，适时进行通报。
四、保障措施
（一）加强工作调度。各市（州）要结合实际，进一步细化制定本地区实施方案，明确具体的工作目标、实施步骤、操作办法和完成时限，并指导县（市、区）围绕筛查重点任务，切实摸清底数，建立工作台账和问题清单，确保筛查工作务实、过程扎实、结果真实。要坚持边筛查边整改，对筛查出的问题及时进行整改，整改到位的不再作为问题上报。
（二）严格精准认定。各地要将筛查工作与“一卡通”问题专项治理、农村低保专项治理结合起来，严格保障对象认定条件。对符合条件的困难群众及时纳入相应救助范围；对有突出困难的家庭，及时按困难程度加大临救助力度，确保困难群众基本生活不发生问题；对不符合条件的及时予以清退，切实做到应保尽保、应救尽救、应退即退。
附件：1.兜底保障精准筛查情况统计表（一）
2.兜底保障精准筛查情况统计表（二）
兜底保障冲刺清零筛查工作政策解读
当前，全省脱贫攻坚已进入倒计时、最吃劲、最紧要的关头。习近平总书记指出“甘肃是全国脱贫攻坚任务最重的省份”“脱贫难度极大”，明确要求“不获全胜、决不收兵”。在脱贫标准上，既不能脱离实际、拨高标准、吊高胃口，也不能虚假脱贫、降低标准、影响成色；在脱贫问题上，要坚决整治虚假式、指标式、游走式脱贫；在脱贫责任上，对责任不落实、政策不落实、工作不落实影响任务完成的要进行问责。
特别是，习近平总书记对兜底保障工作提出具体要求：“要健全社保兜底机制，完善最低生活保障制度，实现应保尽保，确保兜住基本生活底线。”各级民政部门要深入学习贯彻习近平总书记关于脱贫攻坚一系列重要论述，充分认识做好兜底保障工作的极端重要性，站在决胜全面小康、实现百年目标的高度，坚决扛起兜底保障政治责任，使符合条件的兜底保障对象应兜尽兜、决不漏兜，以兜底保障工作的实际成效认真践行“两个维护”。
最近，省委、省政府“两办”印发了《脱贫攻坚冲刺清零六个筛查工作方案》，其中之一就是《兜底保障冲刺清零筛查工作方案》。这充分体现了省委、省政府对兜底保障工作的高度重视，也说明我们兜底保障工作还存在对象不准、底数不清等诸多薄弱环节。这次开展兜底保障冲刺清零筛查工作，筛查重点是方案明确的“八个方面”内容，筛查方式是逐村逐户逐人进行筛查，筛查目标是准确掌握农村低保一、二、三、四类对象和农村特困人员底数，深入查找存在的突出问题，对能立即整改的问题立即进行整改，确保到6月底前做到情况明、问题清、数字准，为最后冲刺清零提供依据。
冲刺清零筛查不是对以往兜底保障工作推倒重来，而是对之前工作的深化、细化和完善。筛查工作要坚持实事求是，坚决防止拔高标准或降低标准。要聚焦重点，拾遗补漏，对标对表，过细筛查。要明确时限要求，严格按摸排时限、核查时限、整改时限、清零时限来推进工作。一要摸准底数。要逐项、逐人、逐户、逐村、逐乡过“筛子”，形成问题清单，建立问题台账。要通过自下而上报筛查结果与自上而下做检查相结合，上下联动，条块结合，彻底筛查，摸清底数。二要加强调度。各市州、县市区民政部门要加强对参与筛查人员的业务培训和指导，使其懂政策、会筛查，及时防止和纠正政策理解有偏差、筛查工作不准确。三要强化监管。要通过全面筛查，彻底解决农村低保一、二类对象和农村特困人员“漏保”问题，解决农村低保三、四类对象“错保”问题。对6月底关闸轧账后再出现错保、漏保问题的，要对相关责任人进行严肃追责问责。
为准确把握兜底保障相关政策规定，扎实做好全省兜底保障冲刺清零筛查工作，做到农村低保一、二类对象和农村特困人员应保尽保、应养尽养，农村低保三、四类对象应退即退或落实渐退机制，确保不漏保、不错保一户一人，全力兜住兜牢困难群众基本生活的底线。下面，从“十八个方面”对兜底保障相关政策作一解读。
一、关于兜底保障的对象范围
2018年6月15日，中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》（中发〔2018〕16号）提出：“为完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的贫困人口提供兜底保障。”根据中央的政策要求，我省农村低保一、二类对象和农村特困人员统称为兜底保障对象。
目前，兜底保障对象分为两类，一类是纳入建档立卡的兜底保障对象，另一类是未纳入建档立卡的兜底保障对象。这两类对象不同的是，未纳入建档立卡的兜底保障对象，是因为“三保障”和饮水不存在问题。纳入建档立卡的兜底保障对象，是因为“三保障”和饮水安全还没有解决到位，这些人员“三保障”和饮水问题解决到位后，都要标注为“兜底保障对象”退出建档立卡范围。
二、关于农村低保一、二类对象认定条件
农村低保一、二类对象的认定条件有三个：一是家庭成员完全或部分丧失劳动能力，二是家庭人均收入低于农村低保标准，三是家庭财产符合当地低保规定。具备上述三个条件，即纳入农村低保一、二类对象范围。
需要强调的是，符合农村低保条件、主要成员完全或部分丧失劳动能力的家庭，是农村低保一、二类对象中的一个子集，也是主要部分，但不是一、二类的全部。农村低保一、二类对象，还应包括以下情况：
1、家庭主要成员有妊娠、哺乳、照护重度残疾人或重病患者以及单亲抚养学前儿童等情形的，可视为部分丧失劳动能力。这些家庭如符合农村低保条件，也要根据实际情况纳入到一、二类保障范围。
2、家庭主要成员有劳动能力，但家庭非主要成员因重度残疾、患重特大疾病等刚性大额支出增加，生活入不敷出的家庭，也要根据实际情况纳入一、二类范围。
现在的问题是，有的地方对农村低保一、二类对象的范围理解有偏差、太窄了，认为农村低保一、二类对象就是家庭主要成员直接完全和部分丧失劳动能力的家庭，以致符合上述两个条件的困难群众没有纳入到农村低保一、二类范围，出现了“漏保”问题；或者将本该纳入一、二类对象的纳入到了三、四类对象范围，造成了保障类别不准的问题。这两个问题要坚决予以纠正，否则，我们兜底保障的“底”是没有编密织牢的，兜底保障的政治责任是没有扛起的，一旦出了问题，会造成很大的负面影响，将被严肃追责问责！
同时，对于农村低保三、四类对象，如家庭人均收入超过农村低保标准，除纳入建档立卡的三、四类对象落实渐退机制外，其他三、四类对象都要及时退出农村低保范围。
三、农村低保、特困救助供养、残疾人“两项补贴”标准
（一）农村低保。全省农村一类低保年补助水平为4020元（每月335元），二类低保年补助水平为3816元（每月318元），三类低保年补助水平为1008元（每月84元），四类低保年补助水平为696元（每月58元）。
（二）城乡特困人员救助供养。具备生活自理能力的特困人员年人均补助6426元，每月535.5元（生活补贴435.5元，照料护理标准100元）。部分丧失生活自理能力的特困人员年人均补助7626元，每月635.5元（生活补贴435.5元，照料护理标准200元）。丧失生活自理能力的特困人员年人均补助8826元，每月735.5元（生活补贴435.5元，照料护理标准300元）。
（三）残疾人两项补贴。 农村一、二类低保家庭中的残疾人为每人每月100元；农村三、四类低保家庭中的残疾人标准由市、县自行确定。重度残疾人护理补贴标准：肢体、视力、智力、精神一级（含最重类别为以上四种的多重）和智力、精神二级（含最重类别为以上两种的多重）残疾人每人每月100元；听力、言语一级（含最重类别为以上两种的多重）和肢体、视力、听力、言语二级（含最重类别为以上四种的多重）残疾人每人每月50元。
四、关于全省脱贫攻坚验收标准执行过程中的有关问题
近期，省直有关部门在组织脱贫攻坚兜底保障工作调研时发现，部分县（市、区）对脱贫验收标准和兜底保障政策的理解不全面、把握不准确、工作指导有偏差。有的县（市、区）为确保贫困村顺利脱贫，在整村退出时将已纳入建档立卡范围的农村低保一、二类对象降低至三、四类或直接退出保障范围，出现“漏保”“漏兜”等问题，未落实脱贫攻坚“兜底保障一批”政策，造成一些完全丧失劳动能力或部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的贫困人口未享受兜底保障政策。对此，要把握好以下两点：
1、正确理解脱贫攻坚兜底保障对象与贫困发生率之间的关系。贫困发生率是指建档立卡贫困人口占当地农村人口的比例。兜底保障对象是指完全丧失劳动能力或部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的贫困人口，享受兜底保障政策。纳入建档立卡范围的兜底保障对象“三保障”问题解决后，在贫困县、贫困村脱贫摘帽时作为“兜底一批”标注退出建档立卡范围，但不能退出兜底保障范围。
2、严格落实脱贫验收标准。各地要严格落实2018年8月20日省委办公厅、省政府办公厅下发的《甘肃省脱贫验收标准及认定程序》（甘办发〔2018〕50号）和甘肃省脱贫攻坚领导小组《关于组织开展全省2018年度贫困退出验收和扶贫对象动态管理工作的通知》（甘脱贫领发〔2018〕12号）关于识别纳入建档立卡范围的一、二类低保户、五保户（特困人员），在达到‘两不愁、三保障’后，继续落实相关帮扶政策，在贫困村退出、贫困县摘帽时，在全国建档立卡信息系统中作为‘兜底一批’标注退出，继续享受兜底保障政策，不得为贫困村脱贫而人为降低兜底保障对象保障类别或直接退出兜底保障范围。
五、关于纳入建档立卡的兜底保障对象
根据“两项制度”衔接政策规定，凡义务教育、基本医疗、住房安全“三保障”和饮水安全未解决到位的农村低保对象和农村特困人员，都要纳入建档立卡予以帮扶解决。
因此，对于农村低保一、二类对象和农村特困人员，凡发现“三保障”和饮水安全疑似存在问题的，如果还没有纳入建档立卡范围，就要及时提出来，协调相关行业部门进行认定，如确实存在问题就协调扶贫部门纳入建档立卡范围。
六、关于农村特困人员认定条件
农村特困人员认定条件是：老年人、残疾人和未满16周岁的未成年人，同时具备无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者法定义务人无履行义务能力。简言之，就是“三种人同时具备三无条件”。
1、无劳动能力。一是60周岁以上的老年人，二是未满16周岁的未成年人，三是残疾等级为一、二级的智力、精神残疾人，残疾等级为一级的肢体残疾人。
2、无生活来源。收入总和低于当地最低生活保障标准，且财产符合当地特困人员财产状况规定的。这里的收入包括工资性收入、经营净收入、财产净收入、转移净收入等各类收入，不包括城乡居民基本养老保险中的基础养老金、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴等社会福利补贴。
3、无履行义务能力。一是具备特困人员条件的，二是60周岁以上或者重度残疾的低保对象，且财产符合当地特困人员财产状况规定的，三是无民事行为能力、被宣告失踪、或者在监狱服刑的人员，且财产符合当地特困人员财产状况规定的。
未满16周岁的未成年人同时符合特困人员救助供养条件和孤儿认定条件的，应当纳入孤儿基本生活保障范围，不再认定为特困人员。
七、关于对分散供养农村特困人员的服务保障
调研督查发现，有的农村分散供养特困人员，供养金由监护人领取后，但没有落实监护、保障和服务的责任，以致特困人员吃的不好，穿的很脏，被褥很破，家里卫生环境非常差，基本生活没有得到有效保障。针对这一问题，要做好以下几个方面：
1、乡镇人民政府与分散供养特困人员的亲友、村民委员会、供养服务机构等签订委托照料服务协议，明确监护的具体责任，由监护人为分散供养特困人员提供日常看护、生活照料、住院陪护等服务。
2、乡镇领导和包村干部要定期走访探视分散供养特困人员，原则上每月至少走访探视1次，并建立走访探视登记簿，及时发现并协调解决存在的困难和问题，加强对协议履行情况的监督检查。
3、省、市、县三级民政部门切实加大督导检查力度，对落实监护、保障和服务责任不到位，特困人员吃、穿、住、医等得不到有效保障的，及时更换监护人，确保分散供养特困人员平时有人照应、生病有人看护、安全不出问题。
最近，脱贫攻坚成效省际交叉考核反馈问题指出：“一些县对无力建房的农村特困人员，未统筹安排集中供养。”针对这一问题，要抓好以下几个方面：
1、要认真开展摸底排查，准确掌握有服务能力的农村集中供养机构、可用床位等底数，准确掌握有集中供养意愿和需求的特困人员底数。
2、对有服务能力的集中供养机构，加大规范管理和基础设施改善力度，通过购买服务配备工作人员和护理人员，确保特困人员住得进、住得稳、住得安。
3、对集中供养意愿不强烈的特困人员，采取上门劝说、政策解释等措施，引导其到服务机构进行集中供养。
4、加大敬老院撤并、改造、提升力度，对床位少、入住率低、设施条件差、安全隐患高的农村敬老院予以撤并，建设区域性中心敬老院，切实改善供养服务机构住、餐、医、娱、安全等基础条件，提升服务水平，吸引特困人员入住供养服务机构。
八、关于切实加大临时救助的问题
为巩固脱贫攻坚成果，中央和省上脱贫攻坚有关文件明确要求，“对脱贫后又返贫的贫困人口，要及时纳入社会救助范围。”这里的社会救助，对我们民政部门来说，主要是指临时救助和农村低保。
对于因病、因残、因灾、因学、因突发事件等，脱贫后又返贫的贫困人口，退出低保后基本生活又出现困难的，可首先考虑临时救助，临时救助后仍存在基本生活困难的，可按政策规定纳入农村低保范围。对返贫人口开展临时救助，要做好以下几点：
（一）合理确定救助标准。根据困难类型，临时救助对象可分为支出型救助对象和急难型救助对象。
1、支出型救助对象标准。主要是因学、因慢性病等刚性支出而返贫的贫困人口。临时救助标准是这样确定的：临时救助标准=当地城市居民最低生活保障标准×临时救助人数×困难持续时间。持续时间以月为单位，原则上最长不超过6个月。
2、急难型救助对象标准。主要是因灾害、交通事故、突发重大疾病等急难事项而返贫的贫困人口。对于困难程度较重、救助金额较大的，参照支出型救助标准计算方法确定。对于因火灾、交通事故、突患重特大疾病造成重大生活困难的，按照“一事一议”的方式，一次性给予不超过25000元的临时救助金。
（二）主动发现及时救助。临时救助重在“救急难”，一定要体现主动性、快速性、及时性，不能等到困难群众申请了才去开展救助。
1、要健全完善“一门受理、协同办理”机制、急难对象主动发现报告机制和“救急难”快速响应机制，及时发现因病、因残、因灾、因学、因突发事件返贫的贫困人口，做到早发现、早救助、早干预。
2、对于急难型救助对象，要落实“分级审批”、“先行救助”，简化申请人家庭经济状况核对、民主评议和张榜公示等环节，切实提高救助的时效性。
3、要对符合临时救助条件的困难群众，定期进行研究解决，原则上每月研究解决一次，有效解决贫困人口的突发性、紧迫性、临时性基本生活困难。
4、对年度社会救助资金结余较大，但开展临时救助较少的市州、县市区，省民政厅将通报批评，并视情提请有关部门进行严肃问责。
九、关于农村低保对象“五有”情形
甘民发〔2019〕42号文件规定的农村低保对象“五有”情形是：一是有5万元以上机动车或大型农机具，二是有财政供给人员（仅限于具有法定赡养、抚养、扶养关系），三是有购买商品房（不含征地拆迁安置房等政策性保障住房），四是有经商办理市场主体，五是有3万元以上存款。
1、有5万元以上机动车或大型农机具。这里的“机动车”指的是汽车、小轿车、摩托车、轻便摩托车、拖拉机、电动车等，不包括残疾人功能性补偿代步机动车辆。
2、有财政供给人员（仅限于具有法定赡养、抚养、扶养关系）。这里的“财政供给人员”是行政事业单位中经政府组织人事部门办理任用、聘用手续的在职人员（含长休）及离退休人员，也就是在编财政供给人员。
不包括以下人员：行政事业单位中的遗属、临时工作人员，购买服务人员（公益性岗位），优抚对象、村干部、下岗职工等财政适当补助人员。
这里的“仅限于具有法定赡养、抚养、扶养关系”，也就是财政供给人员的直系亲属，包括财政供给人员的配偶、父母、子女。
3、有购买商品房（不含征地拆迁安置房等政策性保障住房）。这个规定很明确，各地落实中没有什么疑问，这里不再赘述。
4、有经商办理市场主体。主要是指办理企业（开磨坊、面条加工、手工作坊）、个体工商户（小卖部、跑运输）、农民专业合作社（入股分红）等。
需要强调的是，未投资、未入股、未营利、未分红的农民专业合作社，不能作为“有经商办理市场主体”的情形。
5、有3万元以上存款。主要是指通过继承、赠予、中奖、务工、合法经营而获得的收入，不包括贷款、借款、社会救助金等。
总之，农村低保“五有”情形是硬伤、也是硬杠杠，只要信息核对出来，并经县级民政部门和乡镇人民政府核实，确实存在“五有”情形且不符合农村低保条件的，必须及时退出农村低保范围。当然也会遇到特殊情况，如因残、因病等刚性支出较大，确实存在入不敷出、基本生活困难的，就不能退出农村低保，但必须向全村公示出去，在审批表中将“不予退出低保”的原因备注清楚。也就说，对于“五有”情形，还得具体情况具体分析，不能简单地“一刀切”。
十、关于按单人户纳入农村低保的规定
申请或纳入低保一般以家庭为单位。但也有按单人户申请纳入的特殊情况。对于按单人户申请施保，省民政厅、省财政厅、省扶贫办制定的《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施方案》（甘民发〔2018〕188号）规定了三种情形：
1、未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养且无法单独立户的重度残疾人。这里的“重度残疾人”指的是未脱贫建档立卡贫困户中持有中华人民共和国残疾人证的一级、二级重度残疾人和三级智力残疾人、三级精神残疾人。有的同志问，听力一、二级残疾又不影响生产劳动，是不是可以不落实这一政策呢？当然不行，凡符合这一政策的，都要按单人户纳入农村低保。
2、未脱贫建档立卡贫困户中的重病患者。这里的“重病患者”指的是未脱贫建档立卡贫困户中获得重特大疾病医疗救助的人员。
3、农村低收入家庭中靠家庭供养且无法单独立户的成年无业重度残疾人。这里的“重度残疾人”指的是农村低收入家庭中持有中华人民共和国残疾人证的一级、二级重度残疾人和三级智力残疾人、三级精神残疾人。这里的”“农村低收入家庭”是指持有当地户口、共同生活的家庭成员年人均收入低于农村低保标准的1.5倍、 家庭财产状况符合当地规定条件的家庭。
有同志问，按单人户纳入农村低保的重度残疾人、重病患者家庭，如果全家实现脱贫了，是不是就得取消单人户保？从上述三种情形可以看出，按单人户纳入农村低保的贫困户实现脱贫后，如家庭人均收入低于农村低保标准的1.5倍，家庭中的重度残疾人、重病患者仍按单人户继续保障，直至家庭收入超过这一标准。
十一、关于农村低保渐退机制有关规定
对于农村低保渐退机制，省民政厅、省财政厅、省扶贫办《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施方案》（甘民发〔2018〕188号）是这样规定的：
脱贫攻坚期内，纳入农村低保的建档立卡贫困户（不含政策性兜底保障的建档立卡贫困户），剔除领取的低保金，家庭人均收入达到农村低保标准后，可给予一定时间的渐退期，实现稳定脱贫后再退出农村低保范围。 原则上家庭人均收入达到农村低保标准的次月，可降低一个保障类别，享受降低后的保障类别六个月，即退出农村低保范围；农村低保四类对象家庭人均收入达到农村低保标准后，继续享受四类补助水平六个月，即退出农村低保范围。
从上面的政策可以看出，实施农村低保渐退机制的对象，仅限于纳入建档立卡范围的农村低保对象，其他农村低保对象则是应退即退、不能渐退。
十二、关于“脱贫不脱政策”问题
现在，有的地方将“脱贫不脱政策”理解为“脱贫不脱低保”，以致大量的家庭人均收入超过今年农村低保标准的对象，仍然还在享受农村低保。
之所以出现这样的问题，主要是没有搞清农村低保制度与扶贫开发政策之间的关系。其实，农村低保制度和扶贫开发政策，是当前解决农村贫困问题的两项重要制度，就好比车之两轮、鸟之两翼，两者是并列平行的关系，不是互为包含的关系。这也是为什么中央和省上专门出台文件，推进“两项制度”有效衔接的原因。
通过梳理相关政策规定，“脱贫不脱政策”主要包括以下几个方面：
1、对已退出建档立卡范围的贫困人口，不能脱掉扶贫开发政策，如产业扶贫政策、健康扶贫政策、危房改造政策，等等。
2、对于农村低保一、二类对象，是通过政策性兜底保障实现收入上的脱贫的，这一类对象虽然实现脱贫了，但肯定不能脱掉低保。
3、对于农村低保三、四类对象，剔除领取的低保金，家庭人均收入超过农村低保标准，就要及时退出农村低保范围，这就是应退即退。
4、对纳入农村低保的建档立卡贫困户，剔除领取的低保金，家庭人均收入达到农村低保标准后，给予6个月的渐退期，实现稳定脱贫后即退出农村低保范围。这里是“渐退”，绝对不是“不脱低保”。
由此可见，“脱贫不脱低保”是一个不加思索、随口而出的假命题，是政策理解上的严重偏差。俗话说，政策理解偏一点，工作落实错一片。政策失之毫厘，工作谬以千里。这种政策理解偏差要及时予以澄清和纠正。
十三、关于农村低保覆盖面与贫困发生率的关系问题
截至2018年底，全省农村低保对象为234万，平均覆盖面是11.2%，但全省未脱贫建档立卡贫困人口为111万，贫困发生率为5.6%。
农村低保制度和扶贫开发政策，保障和帮扶的对象都是农村贫困人口，但未脱贫建档立卡贫困人口与农村低保对象相差123万人，这在逻辑上是不相符合的。
应当看到，脱贫攻坚是一项阶段性政策举措，其目标就是做到“两个确保”：到2020年确保现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，消除绝对贫困；确保贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困问题。脱贫攻坚的标准，就是稳定实现贫困人口“两不愁、三保障”，不愁吃不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障。
而农村低保是一项长期性制度安排，主要瞄准收入低于农村低保标准的家庭，体现的是一个动态的相对贫困概念，保障的是社会上相对最低收入的这部分人群的基本生活。
随着脱贫攻坚的深入推进，建档立卡贫困人口不断减少，相应地农村低保人数也应不断减少，这是脱贫攻坚成效之所在。
但是，从调研的情况看，许多地方还不能正确理解把握农村低保覆盖面与贫困发生率之间的关系。有的认为，贫困县整县脱贫摘帽后，贫困发生率低于3%，农村低保覆盖面也应低于3%。最近发现，有的地方为了使贫困发生率控制在3%以下，将一、二类对象大幅退出了农村低保范围或降为三、四类保障范围。这种做法是非常危险的，是颠覆性错误，将直接造成兜底保障的“底”没有兜住。
那么，农村低保覆盖面与贫困发生率到底是个什么关系呢？对于这一问题，我们可以这样去理解把握：
首先，农村低保对象严格按照认定条件，应保尽保，应退即退，不定指标，没有比例，并与扶贫开发政策有效衔接。
其次，贫困县整县脱贫摘帽后，对于农村低保一、二类对象，由于已实现收入上的政策性脱贫，不计入贫困发生率之内。
第三，除农村低保一、二类对象外，农村低保三、四类对象覆盖面与贫困发生率在逻辑上不应出现较大反差和矛盾。
第四，由于农村低保标准（2019年为4020元）略高于贫困人口人均可支配收入脱贫标准（2019年为3800元），农村低保三、四类对象覆盖面应该比贫困发生率高一些。
按照上述四点要求，我们农村低保一、二类对象覆盖面加上三、四类对象覆盖面，整个农村低保覆盖面就会处在一个比较合理的区间。
十四、关于低保金发放时限有关规定
低保金、特困救助供养金实行社会化按月发放，县级民政部门于每月3日前将低保人员资金发放花名册提供给同级财政部门，财政部门审核后于每月6日前将低保资金拨付至代发金融机构，代发金融机构于每月9日前将低保金直接支付到低保家庭的账户，确保低保金、特困救助供养金（还有临时救助金、残疾人“两项补贴”、用电补贴等）通过“一卡通”及时足额发放到位。
十五、关于低保动态管理有关规定
低保动态管理，主要有四个制度。一是定期报告制度，二是定期核查制度，三是有效期管理制度，四是及时进退升降制度。
1、定期报告制度。《甘肃省社会救助条例》第十三条规定：“低保家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，该家庭要及时告知乡镇人民政府。”现在，“定期报告制度”是“报忧不报喜”。农村低保家庭如果人口增加了、收入减少了、财产损失了，他可能会主动来找乡镇人民政府或县级民政部门，要求提高保障类别。但是，如果人口减少了、收入增加了、财产也多了，他怎么会主动来报告呢？
2、定期核查制度。《甘肃省社会救助条例》第十三条规定：“县级民政部门和乡镇人民政府要对低保家庭的人口状况、收入状况、财产状况进行定期核查。”
《甘肃省农村居民最低生活保障办法》第十七条规定：“县级民政部门和乡镇人民政府对农村低保一类对象每年核查一次，对二类对象每半年核查一次，对三、四类对象每季核查一次。”
正因为定期报告制度落实不好，所以定期核查制度就显得尤为重要。现在，有的地方一去督查，就发现死亡人员、服刑人员还在享受低保。这说明这个地方定期核查制度就没有落实。
3、有效期管理制度。甘肃省人民政府办公厅《关于进一步做好农村低保清理规范工作的通知》（甘政办发〔2013〕146号）规定：农村低保一、二类对象2年有效期，三、四类对象1年有效期。
当然这个有效期，是低保对象家庭成员、家庭收入、家庭财产没有变化或变化不大情况下的有效期，不是1年或2年内就不能调整。
4、及时进退升降制度。《甘肃省社会救助条例》第十三条规定：“低保家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，县级民政部门要及时决定增发、减发或者停发低保金。决定停发或减发低保金的，要书面说明理由。”
这里需要强调的是，目前各地落实“书面说明理由”这一环节都不是很好，大部分是口头告知，甚至有的根本不告知。必须明确，“书面说明理由”是一个规范性很强的行政文书，如果口头告知或不告知，则是告知方式不合法，应视为“行政不作为”。如果保障对象一旦告你，一系列的行政复议、行政诉讼会很麻烦。所以这个事大家一定要重视起来，不要以为是小事情。
十六、关于低保审核审批时限要求
前段时间督查发现，有的地方审核审批农村低保申请，两三天、四五天内就完成了整个程序。试想一下，审批过程中有两次公示，光一次公示就要7天时间，两三天是怎么完成的呢？毫无疑问，是基层工作人员不懂审核审批的规定要求。对于审核审批的时限要求，《甘肃省社会救助条例》第十一条明确规定“需要35个工作日”。这35个工作日，是这样划分的：
1、乡镇人民政府自接到申请之日起，20个工作日内进行信息核对、入户调查、民主评议、审核公示，之后报县级民政部门审批。
2、县级民政部门自收到乡镇人民政府审核意见之日起，15个工作日内进行入户抽查、提出审批意见、张榜公示、作出审批决定。
上述所说的35个工作日，应是7周49天，也就是说，乡镇人民政府自接到申请之日起，到县级民政部门作出审批决定，应该需要49天时间。这一点，给基层具体操作人员一定要讲清楚，填审批表一定要规范起来。
十七、关于低保近亲属备案制度有关规定
今年2月份，民政部办公厅印发了《2019年全国农村低保专项治理工作要点》，提出今年要突出治理四个方面的突出问题：一是整治形式主义、官僚主义，二是查处“漏保”问题，三是查处近亲属备案制度不落实问题，四是查处资金监管不力问题。
这里，重点说一下近亲属备案制度。民政部要求，要将近亲属备案制度建立落实情况作为治理重点，检查各地是否对低保经办人员和村（居）委会干部近亲属纳入低保情况进行备案，是否做到档案单独存放，重点抽查复核，严肃查处农村低保中的“人情保”、“关系保”问题。
关于近亲属备案制度，《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）和民政部《最低生活保障审核审批办法》（民发〔2012〕220号）都有明确规定，具体是这样的：
1、申请低保时，申请人与低保经办人员和村（居）民委员会成员有近亲属关系的，要如实申明。
2、对已受理的低保经办人员和村（居）民委员会成员近亲属的低保申请，乡镇人民政府（街道办事处）应当进行单独登记。
3、对单独登记的低保经办人员和村（居）民委员会成员近亲属的低保申请，县级民政部门要全部入户调查。
4、乡镇人民政政府（街道办事处）、县级民政部门要建立低保经办人员和村（居）民委员会干部近亲属享受低保备案制度。
十八、关于积极稳妥实施农村低保对象动态管理
各地无论是开展农村低保对象精准认定，还是全面筛查，都要区分不同情况，根据具体问题具体分析，仔细甄别，不能搞简单化、一刀切。
实际工作中，要采取多种方式，广泛深入开展政策宣传和思想引导，关注舆情，讲究方法，制定预案，积极做好各种情况的应对工作。
对退出低保、情绪比较激动的人员，要有针对性地做好政策解释、情况说明和安抚工作。
对已退出农村低保范围，基本生活又出现困难的家庭，按政策规定及时给予临时救助。如又符合农村低保条件的，要及时纳入农村低保范围。
通过扎实细致的工作，坚决防止极端事件的发生，确保动态管理慎重稳妥、平稳有序进行。
以上十八个方面的政策、规定和要求，表面上看比较零碎，但实际上是紧密联系、相互贯通的，也可以说是“形散而神不散”。我们只有对这些政策规定系统学习、融会贯通，才能在实际工作中正确指导、正确落实，才能少出问题、不出大的问题，才能使兜底保障冲刺清零筛查工作取得实效。
兜底保障工作有关案例分析解答
1、问：未脱贫建档立卡贫困户中，有残疾人为听力二级残疾，但不影响生产劳动，能不能按单人户纳入农村低保？
答：甘民发〔2018〕188 号文件规定：对未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养且无法单独立户的重度残疾人，经个人申请，可参照单人户纳入农村低保范围。
这里的“重度残疾人”是指未脱贫建档立卡贫困户中持有中华人民共和国残疾人证的一级、二级重度残疾人和三级智力残疾人、三级精神残疾人。
因此，听力二级残疾也是重度残疾，虽然不影响生产劳动，但也要严格落实按单人户纳入农村低保的政策规定。
但这里有两点一定要弄清楚，一是如果未脱贫建档立卡贫困户家庭人均收入低于农村低保标准，就要整户纳入农村低保；二是如果未脱贫建档立卡贫困户家庭人均收入高于农村低保标准，就要按单人户纳入农村低保。不能遇到未脱贫建档立卡贫困户中的重度残疾人、重病患者，只考虑按单人户纳入农村低保。
2、问：有一家5口人，老两口已近70岁，儿子、儿媳为残疾人（生产劳动存在较大困难），1个小孩正上小学。入户核查家庭很困难。但老两口还有一个姑娘在当老师，是财政供给人员。这一家人目前享受二类低保，应不应该取消？
答：这个问题是“五有”人员中非常典型的个案。从表述上看，这一家人享受二类低保是准确的，绝对不能取消低保。如果老两口的姑娘不是财政供给人员（还有一定的赡养费），全家应该享受一类低保。因此，我们遇到“五有”人员，一定要具体问题具体分析、区别对待，绝对不能“一刀切”。当然，“五有”人员享受低保，我们要做好备案，以防审计指出问题能解释清楚。
3、问：未脱贫建档立卡户中的重度残疾人（智力一级残疾）按单人户保障了，如果这户脱贫了，是不是就得取消保障？
答:建档立卡贫困户脱贫后，如家庭人均收入低于农村低保标准的1.5倍，家庭中的重度残疾人仍按单人户继续保障，直至家庭收入超过这一标准。
4、问：有这么一户对象，三个孩子大的17岁，小的12岁，父亲去世，母亲改嫁（偶而回来看一下孩子，但在经济上从来没有给予孩子帮助,自己也无能力照顾孩子），现由祖父（退休工人，每月退休金2000多元）照看。这类情况该怎么处理？
答：《婚姻法》第28条规定:“有负担能力的祖父母、外祖父母，对于父母已经死亡或父母无力抚养的未成年的孙子女，外孙子女有抚养的义务。有负担能力的孙子女、外孙子女，对于子女已经死亡或父母无力赡养的祖父母、外祖父母有赡养的义务。”
从表述上看，这一户人，三个孩子与爷爷一起共同生活，爷爷每月有2000元的退休金。这是一个非常特殊的家庭，爷爷年纪已大，三个孩子都未成年。在入户调查时，可以将他家的各项日常支出和刚性支出列得更细一些，算得更充分一些，用收入减支出的办法，来核清这一家人的人均收入。如果符合低保条件，就按程序纳入，这样纳入就更有说服力，也体现我们工作的规范性。
5、问：有这么一户人家，家庭人口4人，两位老人年龄60岁以上，两个儿子，一个肢体二级残疾，一个肢体三级残疾（两位老人再无其他子女）。三级残疾的残疾证几年前办理的，目前实际情况是基本生活自理有困难，根本没有劳动能力。该家庭二级肢体残疾的享受特困供养待遇，其他三人享受一类低保，请问这个家庭4人能否都纳入特困供养？
答：民政部《特困人员认定办法》规定：残疾等级为一级的肢体残疾人是无劳动能力的。对于这一案例，要根据实际情况灵活处理。
由于残疾人等级的认定也有不准确的，或残疾等级加重了却没有申请重新认定的情况，所以，我们可协调残联部门对这两个残疾人重新进行鉴定认定。
（1）如果这两个残疾人重新鉴定后都符合肢体一级残疾，那就全家4口人都纳入特困救助供养。
（2）如果这两个残疾人重新鉴定后不符合肢体一级残疾，那就全家4口人纳入一类低保。
（3）如纳入一类低保还有生活困难，再按政策规定给予临时救助，确保他们的基本生活不出问题。
6、问：一个农村特困人员（肢体一级残疾），在村里开了一个小卖部（注册资金5000元，能挣个零花钱），特困应不应该取消？
答：不应取消。说明这个特困人员身残志不残，有自立自强的精神，他没有“晒着太阳吃供养”，他还想进一步改善自身条件。
7、问：有一户只有一个老人，今年83岁，有两个出嫁的女儿。大女儿是亲生的，今年63岁，出嫁在临近的村子（生活也不太好）；二女儿不是亲生的，今年45岁，出嫁比较远，出嫁后再没有来过。该户去年享受一类低保，今年精准认定时降为三类。降为三类的理由是该户有两个女儿可以赡养，这个理由对不对？
答：该户的大女儿已是老年人、无赡养能力，二女儿虽有赡养能力但又不尽赡养义务（其实也无法尽赡养义务）。因此，这个理由是不对的。县民政局和乡镇人民政府应重新核查认定。
8、问：有一户全家4口人，户主今年55岁，在家种地；妻子54岁，腿部二级残疾，严重时下不了床；儿子29岁，在外打工钱没挣上，还欠了别人不少钱；儿媳离家出走后再没回来；孙女只有4岁。该户全家4口人去年享受二类低保，今年4月降为三类。降为三类的理由是，该户有两个劳动力。请问对不对？
答：该户是一个非常特殊的家庭。一是妻子是重度残疾人，严重时下不了床；二是孙女只有4岁，已成单亲，需要人抚养。实际上，该户符合部分丧失劳动能力的条件。因此，降为三类是不合理的。县民政局和乡镇人民政府应重新核查认定。
9、问：有一户全家8口人。户主今年60岁，精神、肢体二级残疾；妻子62岁，患多种慢性病；大儿子已去世，大儿媳离家出走，留下两个孩子大的14岁，小的8岁；二儿子做了入赘女婿，但户口没有迁走，生了4个孩子，3个孩子（分别为8岁、7岁、5岁）的户口落在这个家里。这一户全家8口人去年享受二类低保，今年4月降为三类低保。降为三类低保的原因是，户主的二儿子有劳动能力。这个认定对不对？
答：这个家庭的户主和妻子已无劳动能力，更无抚养能力，大儿子的两个孩子已符合特困人员救助供养条件，应纳入特困救助供养范围。家中其他6个人，5人没有劳动能力，还有重度残疾人和3个未成年人，可以说是老弱病残全部俱备，应视为全家完全丧失劳动能力。县民政局乡镇人民政府应重新核查认定。
10、问：有一户全家2口人，户主今年62岁，未婚，视力一级残疾；领养了一个女儿，已出嫁4年，户口未迁出。由于父女实际扶养时间短、感情不深，养女基本不管父亲的生活。户主去年享受单人二类低保，今年4月降为三类低保。这个认定对吗？
答：这一户既老又残，养女已出嫁，又不尽赡养义务，在生活上存在诸多困难，应享受一类低保才对。县民政局和乡政府应重新核查认定。
11、问：有一户全家4口人，户主今年45岁，身体健康；妻子37岁，患有精神类疾病；有两个孩子，都在上小学。这一户全家4人去年享受二类低保，今年4月降为三类低保。这一认定是否正确？
答：这一户应属于家庭主要成员部分丧失劳动能力，纳入二类低保是合理的。县民政局和乡政府应重新核查认定。
12、问：有一户全家2口人，周某今年55岁，患有腰椎病，并伴有腿疼。周某本来出嫁了，但丈夫亡故了，她就回娘家和母亲一块生活。母亲今年78岁，患有高血压、皮肤病。周某有一个儿子，今年18岁，在上高三，但户口在丈夫所在的村。儿子的爷爷、奶奶已去世，家里也无其他人。周某和母亲去年享受二类低保，今年4月降为三类低保。周某的儿子在另一个村享受一人四类低保。这个认定准确吗？
答：这个家庭非常特殊，周某丈夫亡故，已是部分丧失劳动能力；周某一边赡养母亲，一边供给儿子上学，虽有劳动能力但应视为部分丧失劳动能力。这个分两个户口的家庭，其实没有实际意义上的劳动力。周某和母亲应享受一类低保，周某的儿子在另一个村也应享受一类低保。县民政局和乡政府应重新核查认定。
13、问：有一户全家7口人，户主今年64岁，妻子今年62岁，均患有慢性病。大儿子今年46岁，在外打工，大儿媳因病去世。二儿子今年37岁，在家种地，二儿媳离家出走。三个孙子女分别为8岁、7岁、5岁，在上小学一年级和幼儿园。目前该户只有5人享受三类低保。这样保障对不对？
答：这个家庭非常特殊，实际上是两家人，而且两家都是单亲，可视为部分丧失劳动能力，全家7人均应纳入二类低保。县民政局和乡镇人民政府应重新核查认定。
14、问：有一户全家3口人，户主今年37岁，肢体四级残疾（骶椎粉碎性骨折手术），妻子已离异；父亲今年67岁，母亲62岁。户主因肢体四级残疾，享受单人三类低保。这样保障对不对？
答：首先，户主肢体四级残疾，不符合按单人户纳入农村低保的政策要求。但是，这一家两位老人已无劳动能力，户主作为家庭主要劳动力，因骶椎粉碎性骨折手术被评定为肢体四级残疾，可视为部分丧失劳动能力。如核查该户符合农村低保条件，应将全家3人纳入二类低保。
15、问：有一户全家5口人，于2015年脱贫。户主今年70岁，是村生态保洁员，每年收入6000元；妻子今年69岁，肢体四级残疾，患有肺气肿等慢性病；儿子、儿媳今年30岁，在外打工；孙子17岁，在上高中。户主妻子因肢体四级残疾，享受单人三类低保。这样保障对不对？
答：户主肢体四级残疾，不符合按单人户纳入农村低保的相关政策规定。户主的妻子退出低保范围后，困难残疾人生活补贴也将取消。如生活困难，要及时给予临时救助，确保基本生活不出问题。
16、问：有一户全家3口人，户主今年31岁，2013年以来因患乳腺癌，治疗费用达50万元。丈夫今年30岁，于2011年在县城买了一套商品房（70平米，约30万元），丈夫户口也迁到了县城。丈夫的父亲今年65岁，和户主一个户口。户主因患乳腺癌，享受单人一类低保。这样保障对不对？
答：这个家庭比较特殊，一方面户主患重病刚性支出大，另一方面丈夫又购有商品房属于“五有”人员。因此，县民政局和乡镇人民政府要进一步入户核查，看是否符合甘民发〔2018〕188 号文件关于“除因残因病因学刚性支出较大、确实入不敷出、基本生活困难的按规定程序纳入外”的规定。如符合这一规定，则继续按单人户施保，并完善相关佐证材料，落实备案制度。如不符合这一规定，则应退出低保范围，生活困难及时给予临时救助。
17、问：有一户全家4口人，是建档立卡贫困户。户主和妻子在当地硅铁厂打工，月收入6000多元。儿子今年19岁，在上高中。女儿今年21岁，患有脊髓炎，完全丧失劳动能力，康复治疗所需费用非常高（大约每天1000元）。目前，该户全家4人享受农村三类低保。这样保障对不对？
答：这户人家虽然收入较高，但因病刚性支出巨大，属于典型的入不敷出家庭。按收入和支出计算，全家4人应纳入一类低保，并实施大额临时救助，帮助其渡过难关。
18、有一户全家4口人，是建档立卡贫困户。原来享受农村一类低保，原因是妻子瘫痪。后来妻子可以下床行走，于2017年退出低保，但仍然没有劳动能力；家里有一个80多岁的老母亲，需要常年照顾；儿子今年20岁，外出务工。这一家人该如何保障？
答：这个家庭4口人，其实只有儿子一个劳动力。户主照顾妻子和老母亲，可视为丧失劳动能力。县民政局和乡镇人民政府应入户核查，如家庭人均收入低于农村低保标准，应纳入农村低保范围。
19、问：有一户全家6口人，户主今年40岁，妻子38岁，有三个孩子，分别是11岁、4岁半、1岁半，其中最小的孩子患有白血病（已花费十几万元）。户主的父亲患有心脏病。目前该户享受二类低保，2018年享受过500元的临时救助。这样保障对不对？
答：对于这一户，虽然有所收入，但属于严重的入不敷出，镇政府给予500元临时救助更是杯水车薪。因此，应将该家庭调整为一类低保，并实施大额临时救助，帮助其渡过难关。
20、问：有一户5个人，户主今年21岁（肢体一级残疾），妹妹上高中一年级，父亲三年前因癌症已去世（花了好多钱），母亲今年50岁（打工照看孩子上学），爷爷奶奶今年70多岁（奶奶肢体二级残疾）。户主在村里开了个小卖部（能挣个零花钱）。目前全家5人享受二类低保。乡镇问低保应不应该取消？
答：这是一个“有经商办理市场主体”享受低保的问题。从表述看，这一户享受二类低保是合理的，绝对不能取消，只是要做好备案。县级民政部门和乡镇人民政府可进一步入户核查，如刚性支出较大，还可调整为一类。
